从国际法角度思考ICC缔约国的退约(一)

2016年10月的7天内,三个非洲国家宣布退出国际刑事法院。10月18日,布隆迪共和国宣布将退出国际刑事法院(27日向联合国秘书长提交退出文件)。19日,南非向联合国秘书长提交退出国际刑事法院的文件。25日, 国际刑事法院检察官本苏达女士的国籍国,冈比亚政府也宣布将退出该法院。那么,首先你就得问,什么是国际刑事法院呢?

 

国际刑事法院(以下简称法院),英文简称ICC, 是第一个永久性国的际刑事法院。法院总部设在海牙。它当前的管辖权主要包含战争罪,反人道罪和种族灭绝罪。 法院的机构包含院长、上诉庭、审判庭,预审分庭、检察官办公室以及书记处。值得注意,这个法院是根据一个条约,即《罗马规约》(以下简称规约)所设立的。规约是1998年7月17日在罗马缔结,并于2002年7月1日生效。 目前,规约有124个缔约国。如果说一个缔约国要退出法院,实则是退出这个条约。那么,根据《罗马规约》的规定,缔约国可以退出吗?怎么退出呢?

规约第一百二十七条规定了退 约

() 缔约国得以书面通知联合国秘书长退出本规约。退约在通知收到之日起一年后生效,除非通知指明另一较晚日期。

 

由此可见,缔约国首先是可以,也有权利退出规约。同时,该条文也规定了退约的程序。首先,缔约国需要以书面的方式通知联合国秘书长。其次,退约是在秘书长受到通知当日起的一年内生效。一国议会或者国会,依据国内法的规定通过决议退出规约都不必然导致退出。因为,书面通知秘书长是必须的程序。至于一国退约的做出是否符合其国内立法的规定,则不在本文讨论的范围内。就当前这三个国家而言,南非布隆迪按照规定书面通知联合国秘书长退出。冈比亚都只是宣布退出,而没有书面通知。实际上,这也不是第一次有国家宣布要退出规约了。早前,肯尼亚的议会也决议退出规约,但是最后没有书面通知秘书长。至于冈比亚是否会正式通知秘书长,则只能静观其变。后文将从他们正式提交通知退约的角度进行分析。

 

接下来,你可能还会问,他们为什么要退出呀?当然,这三个国家的理由有相似之处,同时也有从政治角度出发的不同考量。此处重点从国际法的角度进行分析。他们都主张, 国际刑事法院对非洲不公平,实行双重标准。具体体现为,当前法院已经成立近15年,所有被起诉的被告人以及被定罪的被告人都是非洲人。自法庭成立以来,虽然西方国家及其国民犯下了严重的战争罪,却没有任何一个西方人受到审判。 最为常举的例子是,检察官认为英国前首相布莱尔执政期间追随美国发动伊拉克战争的行为证据不足,不予调查。那么,这个理由是否站得住脚呢?

 

第一,对于对布莱尔的侵略罪问题,法院的管辖权是有规约明文规定的。虽然2010年的review conference 通过了关于侵略罪的定义,但是法院至今没有对侵略罪的管辖权。至于法院能否对侵略罪实施管辖权,则需要根据缔约国大会的决定。即便11月缔约国大会通过决议,将侵略罪纳入管辖范围,对于布莱尔的侵略行为也不在审判范围之内。一个原因是法庭不能依据2016年通过的一个决议去起诉2003年发生的犯罪。规约严格规定了禁止溯及既往。另一个原因则是,即便缔约国大会通过决议,法院对于该犯罪的管辖权仅限于单独签署了关于侵略罪的修正案的国家。英国显然并不在修正案的签署国之列。实际上,伊拉克和英国的情势在检察官的调查范围内。除侵略罪,该情势内可能存在战争罪和反人道罪。该情势起初证据不足,检察官决定不予起诉。2014年补充证据后,该情势又重新进入了初步审查 (Preliminary Exmaination-article 15 of the ICC Statute)阶段。

 

第二,要分析法院是否对非洲国家有偏见,我们就必须了解法院的案件启动方式。根据规约的规定,案件的启动有三种方式。第一,缔约国可以向检察官提交情势(一项情势里有一个或者多个案件)。第二,安理会可以根据《联合国宪章》第七章通过决议的方式向检察官提交情势。第三,检察官可以主动调查。当前,法院调查的有10个情势,同时有10个情势由检察官初步审查。

 

法院调查的10个情势中,乌干达,刚果民主共和国,马里,Cote d’lvoire以及中非人民共和国的情势都是 这五个国家主动提交的。(Cote d’lvoire虽然不是缔约国且案件是检察官启动的,但该国政府首先提交了同意接受管辖的文件)。其次,利比亚和苏丹达尔富尔的情势则是联合国安理会提交的。最后,分析发现,由检察官主动调查的情势,只有肯尼亚情势和格鲁吉亚情势。

另外,当前处于初步审查阶段的10个情势也不仅仅是非洲国家。除布隆迪,几内亚,加蓬,科摩罗和尼日利亚的情势外,伊拉克/英国情势,巴勒斯坦情势,乌克兰情势,阿富汗情势和哥伦比亚情势明显都不涉及非洲国家。如果最后由法庭审判相关案件,被告人也不可能只有非洲人。

我们不可否认,当前的国际冲突中,例如叙利亚、加沙的情况,因为叙利亚和以色列都不是缔约国,检察官不可能主动调查。他们实际上只能由安理会提交。同时,规约最多的缔约国主要集中在欧洲和非洲。显然,检察官能够主动调查的选择范围比较小。对于检察官到底是应该选择起诉英国前首相布莱尔的可能存在的偶发的战争罪,还是起诉非洲国家的大规模反人道罪和种族灭绝罪。此时不应依据政治正确作出选择。此时,我们得思考法院作为国内法院的补充性机制,即相关冲突国家愿不愿意,能不能审理相关案件。我们发现,非洲国家与其是批评法院不公平,不如说是暗指安理会只提交非洲有关的情势。实际上,很多情势是这些国家自己提交给检察官的。这表明他们不愿意审理相关案件,而非法院偏见地认为他们没有能力审理相关案件。所以,在这个方面,法院实际上是背了黑锅。

 

对于检察官主动调查的非洲国家肯尼亚而言,从某种角度讲,法院的做法的确存在问题。原因在于,2010预审分庭授权检察官启动调查肯尼亚选举后的国内冲突。预审分庭的大多数法官在认定反人道罪的构成要素-国家或组织的政策-时,过于扩大的解释了“组织”的含义。他们认为组织包含了所有有能力实施相关反人道罪的组织团体。显然,这个解释将一些国内罪行的犯罪团体或恐怖组织也纳入了反人道罪的范围内。Kaul 法官的反对意见明确指出,法庭不应混淆违反人权法的行为和国际犯罪。构成反人道罪的组织政策应当进行狭义的解释,将其限定于类似国家主体的组织,而非任何组织。

 

因此,综上所述,我们发现他们关于法院对非洲人有偏见的理由是不成立的,虽然在某些方面法院有过度扩大其管辖权范围的嫌疑。此外,非洲国家,尤其是南非退出法院的原因还涉及多家元首豁免的问题。

 

待续

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