以色列议会合法化定居点的行为是否违反国际法?(1)

2017年2月7日,以色列议会通过了一项颇具争议的决定:将所有未经以色列官方批准建立在约旦河西岸(west bank)的犹太人定居点(Israeli settlements)合法化。 联合国秘书长发言人当日指出:“这项法案违反国际法,并将为以色列带来深远的法律后果。据报道,该法案将为建立在被占领的约旦河西岸、私人拥有的巴勒斯坦土地上的定居点和前哨基地提供豁免。”

以色列议会的决定会为什么会引发联合国的关注和国际社会的争议呢?为了解约旦河西岸的现状及其法律地位,我们将首先回顾以色列的建国历史和西岸地区。其次,这项合法化定居点的法案在国际法上存在哪些争议?最后,相关争端解决机制(国际刑事法院)能否就该定居点问题发挥作用?本篇主要从犹太人的角度回顾以色列的建国以及对西岸地区的控制。

1.犹太人何以流散千年后建国?

说到二战后的成功建国,就离不开犹太民族的复国主义思想,更不得不说到三千多年前希伯来王国所在地-迦南。

1.1 迦南之地(巴勒斯坦)

由于时间久远,早期犹太人的历史主要是依据《圣经旧约》。以《圣经》作为历史证据不太恰当,但是它也反映了部分的历史轮廓。在美索不达米亚平原的迦南之地(现以色列国所在地)被犹太人视为上帝的“应许之地”(圣地),是流着牛奶和蜜的地方。流落在埃及的希伯来人在摩西的带领下重返迦南之地。摩西在归途得到了《摩西十诫》,而该戒律被视为早期希伯来人的立法。

公元前11世纪,希伯来王国的大卫王建都耶路撒冷,立犹太教为国教。大卫王之子所罗门王在锡安山上建耶和华圣殿(后来的犹太复国主义就是根据锡安zoinism一词而来)。所罗门王死后,希伯来王国分裂为以色列国和犹大国。后来,两个国家分别被亚述和古巴比伦消灭。犹太人随后历经波斯帝国,希腊人,罗马人的统治。公元前100多年,犹太人三次起义反抗罗马人的统治,但都被罗马镇压。起义失败后,犹太人逃离该地,开始了1800多年的大流散。

罗马统治其间改名迦南为巴勒斯坦。公元7世纪开始,阿拉伯人开始世代居住在此地。这片土地先后也被拜占庭帝国,花剌子模,十字军,蒙古以及奥斯曼土耳其帝国统治。

1.2 犹太复国主义的出现

由于犹太人不愿意改变宗教信仰,他们在欧洲流散的过程中经历惨痛,被视为异端,被驱逐,被隔离,被迫害。在法国也曾出现主张犹太人同化,改变宗教信仰,融入欧洲主体民族的观点。但是,由于拿破仑战争的失败,该主张也被放弃。很多犹太人后来从沙俄逃亡美国。

重返巴勒斯坦的犹太复国主义思想在俄国出现。原本主张同化道路的西奥多·赫茨尔创建政治锡安主义。他认为,犹太人无法融入欧洲主体民族不是社会宗教问题,而是民族问题。他致力于寻求大国,富国以及富人的支持,并于1897年召集举办了首届犹太人大会,通过《巴塞尔决议》。随后,设立犹太基金会,创办犹太垦殖银行,帮助世界各国的犹太人移民巴勒斯坦。早期移民巴勒斯坦的犹太人开始垦屯拓荒,创建农庄,发展农业,进一步为移民提供经济支持。与此同时,希伯来语开始复兴,成为世界各地犹太人的共同语言基础。

当魏兹曼接任赫茨尔的职务后,他开始寻求英国的支持。1917年英国发布《贝尔福宣言》:赞成在巴勒斯坦地区为犹太人建民族家园。一战结束,奥斯曼帝国战败。1920年,国际联盟授权英国委任托管巴勒斯坦地区,并承认英国的《贝尔福宣言》。1922年,英国托管当局将巴勒斯坦东部(现约旦)划为阿拉伯人居住地区,西部划为犹太人居住地区。

1.3 二战前巴勒斯坦地区的阿犹冲突

由于越来越多犹太人移民巴勒斯坦地区,原本居住在当地的阿拉伯人和犹太人之间的冲突日益加剧。一战前后,原本就有很多犹太人居住在巴勒斯坦地区。1929年,犹太建国会成立,犹太人社区逐步扩大。1933年,由于德国希特勒的排犹政策,许多犹太人开始移居巴勒斯坦地区。面对不断增多的犹太人,阿拉伯人多次反抗英国委任当局,发动起义。

1939年,英国政府迫于阿拉伯人和自身在阿拉伯殖民的压力,发表了《巴勒斯坦白皮书》:限制移民巴勒斯坦的犹太人数量。这样,犹太人又不满了。他们开始向美国寻求帮助。1942年,犹太复国主义者在美国开会并通过《本古里安》文件,要求结束英国的委任统治,建立犹太国,组建犹太军队,同时不受限制的购置巴勒斯坦地区的土地。美国的犹太人向美国政府施压。美国政府为涉入中东事务,也试图支持犹太复国主义者。

纳粹德国的排犹政策在1942年改为从肉体上消灭犹太人。这一政策使世界上近三分之一的犹太人被杀。美国人同情犹太人的遭遇。而美国和苏联人也为了各自利益先后公开支持犹太人在巴勒斯坦建国。犹太复国的精英以犹太人财团为经济后盾,在大国寻求支持复国的力量。

1.4以色列的建国

第二次世界大战结束,英国政府根据《巴勒斯坦白皮书》继续限制犹太人移民巴勒斯坦地区。一方面,英国委任当局和巴勒斯坦犹太人的冲突升级为暴力冲突。另一方面,阿犹之间也频繁发生暴力冲突。 犹太建国会提出巴勒斯坦分治方案,但是该方案遭到阿拉伯人的反对。英国政府无法平息冲突,于是在1947年将巴勒斯坦地区的问题提交给联合国。当时巴勒斯坦地区(约2.7万平方千米)的人口中33%是犹太人(60.8万人),67%是阿拉伯人 (122.2万人)。

联合国大会的讨论分为多数派和少数派。多数派,如美国和苏联,支持阿拉伯人和犹太人的分治方案。少数派支持建立阿拉伯人和犹太人的联邦国家。犹太人支持多数派的方案,而阿拉伯人则反对两种方案。

1947年11月29日,第二届联合国大会通过了阿犹分治的181(ii) 号决议。该决议33票同意,13票反对,10票弃权。该决议决定结束英国在巴勒斯坦的委任统治,将巴勒斯坦分为三部分:犹太国,阿拉伯国和国际共管的耶路撒冷市。其中犹太国面积占巴勒斯坦土地总面积的56.5%, 阿拉伯国占43%(1.15万平方千米)。耶路撒冷市占0.5%。边界确定的犹太国领土范围内有近49.8万犹太人和49.7万阿拉伯人(含Bedouins人) ,阿拉伯国领土范围也有近1万犹太人和72.5万阿拉伯人。 耶路撒冷市有10万犹太人和10.5万阿拉伯人。

由于巴勒斯坦的阿拉伯人没有参与联合国大会,该分治决议遭到了阿拉伯各国和巴勒斯坦人的质疑。(Egypt, Iran, Lebanon, Saudi Arabia, Syria, Yemen参会并投了反对票)。最后引起了阿拉伯世界空前的抗议浪潮。1947年12月,阿拉伯联盟成员国宣布成立阿拉伯解放军,决心为反对联合国分裂巴勒斯坦的决议而战。犹太人同意联合国的分治决议。同时,犹太人前往美国筹款购买武器装备。征召年轻人入伍,扩大武装力量。此外,犹太人还加紧占领土地,驱赶平民。当时的犹太武装力量制造了一系列暴力恐怖事件,阿犹双方死亡惨重。由于英国要结束统治了,所以英国驻军干预得不太情愿。

1948年5月14日上午,英国结束委任统治。当天下午,本古里安宣读《独立宣言》,宣布犹太人国家以色列的诞生。美国随即承认以色列。当月17日,苏联也承认以色列。1949年5月11日,以色列被批准加入联合国。这就是以色列建立的故事。

1.5 对约旦河西岸的控制

然而,犹太人宣布建国的第二天5月15日,约旦,伊拉克,叙利亚,黎巴嫩和埃及组成的阿拉伯联军出兵以色列。第一次阿以战争爆发,以色列战胜。此时,联合国第181号决议中的阿拉伯国并没有成立,而该决议确定的边界也发生改变。耶路撒冷被分为东西耶路撒冷。也色列占据约旦河西边额外的23.5%的管辖领域;约旦占领现西岸地区和东耶路撒冷;埃及占据剩余的加沙地带。以色列占据巴勒斯坦地区77%的土地。

随后阿以又爆发了4次中东战争, 以色列均战胜且控制领土范围不断扩展。(1956年的西奈半岛战争;1967年6月5日开始的6日战争;1973年赎罪日战争;以及1982年的第五次中东战争)。1967年 6日战争后, 以色列从约旦手中夺取西岸地区(含东耶路撒冷),并占据巴勒斯坦地区剩余所有土地。联合国随即通过242号决议,确认要求以色列军队撤出1967年战争中占领的区域,并认为以色列的吞并行为无效。但是,该决议未被有效执行。

根据1993年以色列和巴勒斯坦解放组织签署的《奥斯陆协议》,西岸地区分为A、B、C三区。其中A区的军事与民事管辖权均由巴勒斯坦民族权力机构控制(空域由以色列控制);B区由以色列军事控制,但民事管辖权由巴勒斯坦民族权力机构控制;C区的军事与民事管辖权均由以色列控制。但是,由于阿以的持续冲突,该协议并未得到实施。 西岸地区,除死海面积为5659平方千米。自1967年以来,西岸地区就被以色列军事控制。 也色列持续在该区域设置供犹太人居住的屯垦区(定居点)。截至2014年9月,在西岸地区(不含东耶路撒冷)约有52万以色列定居者。巴勒斯坦社区和以色列定居点在西岸地区相互交叉。

1.6 结语

巴勒斯坦这片土地曾经被不同人统治过。犹太人能够在流散千年后建国是一个奇迹。他们的建国政治思想,共同的宗教基础,希伯来语的复兴,雄厚经济后盾以及在大国政治缝隙中左右逢源,共同促使他们实现建国目标。诚然,国际关系中大国的干预以及大国对小国的政治影响不可避免,不论大国是主动还是被动。此外,不管是否承认,巴勒斯坦国(2012年联合国大会承认巴勒斯坦作为联合国观察国, 约旦河西岸连同加沙地带共同被认为是巴勒斯坦领土)和以色列国现在各自作为独立国家,已经客观存在了。那么巴勒斯坦国人民和以色列国人民的生活居住权利都应当保护。

依据以色列国内法,2007年开始,在西岸地区建定居点需经过总理和国防部长的批准。未经批准而私自建立的定居点是非法的。2017年,以色列议会2月6日的决议则是将这些非法定居点合法化。以色列政府通过征收方式将把西岸私人土地变为以色列国有土地,不论被征收人是否愿意。那么,以色列合法化非法定居点的行为和其他批准设定居点的行为在国际法上是否违法呢?此外,西岸地区是否属于军事占领区,关于军事占领的相关法律是否适用呢?博主将在下一篇文章继续分析。

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孟加拉国设立国际犯罪法庭

孟加拉国1973年通过了《国际犯罪法庭法案》,2010年根据该法案设立了第一法庭。那么为什么会有该法案?相关法庭的判决又涉及哪些法律问题呢?

 

缘起:

1947年,在非殖民地化大潮下,英属印度解体变得不可避免。英国在印度的最后一个总督蒙巴顿曾试图建立印度联邦,但是该观点未被接受。随后,根据”两国论“的观点颁布的印度独立法规定:原印度依印度教和穆斯林教分为印度和巴基斯坦。此外,根据蒙巴顿的方案,原孟加拉国的西部划入印度,而东部划入巴基斯坦为东巴基斯坦,即当前的孟加拉国。因此,巴基斯坦又分为东巴基斯坦和西巴基斯坦。

然而,地理上,东巴基斯坦和西巴基斯坦相差两千多公里。 此外,虽然东西巴基斯坦主要都是穆斯林信徒,然而西巴基斯坦人主要讲乌尔都语,东巴基斯坦人主要讲孟加拉语。地域和语言文化的差异为东西巴基斯坦的分裂埋下了隐患。

巴基斯坦独立后,西巴基斯坦主政的巴基斯坦政府对东巴基斯坦人民实施歧视性政策。1952年,巴基斯坦政府决定将乌尔都语作为唯一的官方语言。这一决定忽略了大多数巴基斯坦人所讲的孟加拉语。因此,东巴基斯坦人开始了语言运动,希望孟加拉语作为官方语言。该语言运动发展为要求更多自主权和自决权的运动,最后变成了争取自主的政治运动。

1970年巴基斯坦第一次全国大选。谢赫 -拉赫曼领导的孟加拉人民联盟(Bangladesh Awami League)赢得了国会的多数席位。然而,巴基斯坦当局并未依据民主投票的结果移交权力。1971年3月7日,谢赫-拉赫曼发表演说并呼吁:如果不尊重人民的投票结果,不移交权力,东巴基斯坦人民将争取独立。同年3月25日,巴基斯坦军队对东巴基斯坦的运动通过“Search Light”行动进行镇压。第二天,谢赫 -拉赫曼宣布孟加拉国独立。随即,他被巴基斯坦政府逮捕。

随着谢赫 -拉赫曼宣布独立并被捕,东巴基斯坦人民为解放被巴基斯坦军队所占领的孟加拉地区,开始与巴基斯坦军队作战。战争一直持续到1971年12月16日,以东巴基斯坦胜利结束。

战争中,孟加拉领域内支持巴基斯坦的人加入巴基斯坦军队,并在孟加拉领土内杀害了大量孟加拉平民。战争中近3百万人被杀害,近10万人被驱赶到印度成为难民。此外,巴基斯坦政府和支持巴基斯坦的领导人设立了不少有组织的团体 (auxiliary force)。这些团体与巴基斯坦军队合作,帮助后者识别、攻击、灭绝、迫害和驱逐少数派宗教团体、人民联盟和其他独立政党的政治团体,以及孟加拉知识分子和平民。

法律问题:

根据1971年的孟加拉国独立宣言,孟加拉临时政府成立。为了起诉1971年解放战争中的犯罪,1973年孟加拉国颁布了国际犯罪法庭法案(International Crimes (Tribunals) Act, 1973)。

根据1973年法案及其2009年修正案,直到2010年3月25日相关法庭才成立。孟加拉国设立了两个法庭审理相关案件。第一法庭在2013年到2016年12月作出了16份判决。第二法庭也在2012到2015年作出了11份判决。孟加拉国国际刑事法庭相关国际刑法问题主要有:

 

第一:关于管辖权问题。

就时间的管辖范围:该法案的管辖不限于1971年3月26日到12月16日解放战争期间的战争罪,灭绝种族罪,危害人类罪以及其他国际法犯罪。法案将范围延伸到法案生效后发生的犯罪行为。当前第一和第二法庭主要审判1971年解放战争期间的犯罪行为。

就人的管辖权:法案并没表明只有孟加拉国人才会被审判。实际上,当前主要审判的是巴基斯坦人。

就犯罪的管辖:1973年法案的反人类罪包含了针对政治团体的犯罪行为。这是当前国际标准所不包含的内容。可见法案涵盖的犯罪范围比当前的国际标准还宽。

 

第二:关于战争罪问题。

1971年的解放战争是属于内战还是国际性的战争呢?若构成内战,可依据国内法审判1971年的战争犯罪行为。但若认为这些行为也构成国际法尤其是习惯国际法中的战争罪则存在问题。因为,直到1995年,内战中的战争罪是否属于习惯国际法下的国际犯罪仍然存疑。那么,是否能依据1977年的《日内瓦公约》第一附件认定该解放战争是国际性的武装冲突呢?

 

第二:关于危害人类罪的构成要素问题。

该犯罪在当时是否不要求发生在战争中呢?第一法庭曾明确指出,武装冲突不是危害人类罪的构成要素,即:在和平时期也可能犯危害人类罪。法庭还认为1973年法案的规定和习惯国际法的内容一致。那么,和平时期也构成危害人类罪的规定是1973年习惯国际法的内容。然而,两个法庭都是审判1971年的犯罪行为。为确保该审判不构成违反罪刑法定原则,尤其是违反事后法的适用,法庭需要进一步证明:犯罪发生(1971年)或发生前,而非1973年的习惯国际法就已不要求战争要素的存在。实际上,战争因素消失的时间在国际法上还不确定。

 

是否必须证明存在政策要素呢?第一法庭认为政策性要素不是危害人类罪在习惯国际法中的构成要件,但它是系统性要素的判断因子。这个观点是前南斯拉夫国际刑事法庭在2002年的案件中做出的最新认定。然而,该案的认定并不具有说服力。

 

当然,两个法庭当前所有案件都发生在武装冲突中,第一法庭的证据似乎都表明存在政府政策。因此,武装冲突和政策性要素论证的不充分并不影响案件认定的合法性。然而,这些不确定性的观点却可能在不存在武装冲突,或不存在政策要素的情形下成为判断一个人是否构成犯罪的关键因素。

 

第三: 两个法庭都是根据国内法所设立,但第一法庭的判决主要借鉴了1993年后的国际法的标准和判断依据。法庭还指出,它只会依据法案进行审判,而不会考虑1946年的纽伦堡审判。需要思考的是:为什么1971年犯罪之前的标准对于犯罪的认定不具有借鉴价值,而犯罪发生之后的标准却重要呢?其次,国内实践和国际标准之间如何相互作用,以及国内实践对于国际刑法中习惯国际法的发展有什么作用?

 

问题似乎还有很多,需要进一步探索思考!!!

 

1973法案第1条规定如下:

 

(1) A Tribunal shall have the power to try and punish any individual orgroup of individuals, or organisation, or any member of any armed, defence or auxiliary forces, irrespective of his nationality, who commits or has committed, in the territory ofBangladesh , whether before or after the commencement of this Act, any of the crimes mentioned in sub-section(2).

 

(2)The following acts or any of them are crimes within the jurisdiction of a Tribunal for which there shall be individual responsibility, namely:-

 

(a) Crimes against Humanity: namely, murder, extermination, enslavement, deportation, imprisonment, abduction, confinement, torture, rape or other inhumane acts committed against any civilian population or persecutions on political, racial, ethnic or religious grounds, whether or not in violation of the domestic law of the country where perpetrated;

 

(b) Crimes against Peace: namely, planning, preparation, initiation or waging of a war of aggression or a war in violation of international treaties, agreements or assurances;

 

(c) Genocide: meaning and including any of the following acts committed with intent to destroy, in whole or in part, a national, ethnic, racial, religious or political group, such as: (i) killing members of the group; (ii) causing serious bodily or mental harm to members of the group;(iii) deliberately inflicting on the group conditions of life calculated to bring about its physical destruction in whole or in part; (iv) imposing measures intended to prevent births within the group; (v) forcibly transferring children of the group to another group;

 

(d) War Crimes: namely,violation of laws or customs of war which include but are not limited to murder, ill-treatment or deportation to slave labour or for any other purpose of civilian population in the territory of Bangladesh; murder or ill-treatment of prisoners of war or persons on the seas, killing of hostages and detainees,plunder of public or private property, wanton destruction of cities, towns or villages, or devastation not justified by military necessity;

 

(e) violation of any humanitarian rules applicable in armed conflicts laid down in the GenevaConventions of 1949;

 

(f) any other crimes under international law;

 

(g) attempt, abetment or conspiracy to commit any such crimes;

 

(h) complicity in or failure to prevent commission of any such crimes.”

The Impact of Burundi’s Withdrawal upon the Burundi Situation

从国际法角度思考ICC缔约国的退约(三)

Cambridge International Law Journal Blog, 19 December 2016

After submitting its official notification to the UN Secretary-General, the withdrawal of Burundi from the Rome Statute will take effect on 27 October 2017. Meanwhile, the Burundi situation remains under consideration of preliminary examination by the Office of Prosecutor (OTP) which is focusing on alleged acts committed since April 2015. An interesting issue is how Burundi’s withdrawal affects the Burundi situation in relation to the future of the International Criminal Court (ICC). This blog post will critically discuss the application of Article 127(2) of the Rome Statute in three respects: firstly, it will evaluate whether a “situation” under preliminary examination by the OTP can be considered a “matter” under A.127(2); secondly, it will discuss Burundi’s cooperation; and thirdly, it will argue that the withdrawal of Burundi should not be a catalyst for the OTP’s preliminary examination activities.

Firstly, with Burundi’s formal notification of withdrawal, A.127(2) might apply as to the ongoing Burundi situation before the ICC. Part of this provision provides that

[Its withdrawal shall not] …prejudice in any way the continued consideration of any matter which was already under consideration by the Court prior to the date on which the withdrawal became effective.

The issue here is whether “a situation” in the OTP’s “preliminary examination” is included as “a matter under consideration”. As Schabas observes, the wording “any matter” was not fully discussed during the negotiation of the Rome Statute, indeed, there are divergent interpretations of the phrase “any matter under consideration of the court”, which can lead to different possible results from the ongoing preliminary examination situation.

If the word “court” is interpreted literally and understood in a broad manner to include the Prosecutor of the ICC then the answer to the main question (whether a situation under preliminary examination is included as a “matter”) is affirmative. Simply put, the preliminary examination of Burundi’s situation could be included as a “matter” under consideration, meaning that A.127(2) would apply and the OTP could continue their preliminary examination after Burundi’s withdrawal.

However, as Whiting mentions, this literal interpretation might put the ICC in a dilemma: supposing the preliminary examination is ongoing after the date of the effective withdrawal (i.e., 27 October 2017), there will be a preliminary examination without any apprehension or cooperation by the Burundi.  In this case, it may be better for the OTP to abandon the situation.

Alternatively, a different understanding is indicated by the French and Chinese versions of A.127(2). As a commentator points out, the French version of this phrase seems to show a restricted interpretation of the word “matter” to be limited to “cases”. Therefore, a situation in the phase of preliminary examination would be excluded from the scope of “matter” meaning A.127(2) could not apply.

In addition, the text of the Chinese version (i.e., 法院已在审理中的任何事项) provides another interpretation of “matter”. Compared to the French version, the Chinese version shows an even more restricted understanding of the wording “court”.  By the phrase “审理 (under consideration)”, the “court” seems to be limited to chambers, excluding the OTP of the ICC. The Chinese interpretation of “court”, also appears to restrict the scope of “matter” to “cases” and in this regard, it is similar to the interpretation of the French text.

It should be noted that the Pre-Trial Chamber of the ICC is in the ambit of “court” and the Rome Statute provides that for an investigation acting proprio motu by the OTP the Pre-Trial Chamber has to decide whether to authorise such an investigation of a situation. Therefore, a “situation” under consideration by the Pre-trial Chamber might also be implied in the scope of “matters under consideration of the court”, thus, A.127(2) could apply and Burundi’s withdrawal should not prejudice the work of the Pre-trial Chamber.

Due to the uncertainty of the interpretation of “any matter under consideration of the court” it is difficult to say that the ongoing Burundi situation under preliminary examination would definitely be included as a “matter”.

Moving on to the second issue to be addressed, even if the “matter” includes preliminary examination, A.127(2) simply imposes on Burundi a negative obligation, implied in the wording “prejudice”, not to bar the consideration of the Court, rather than a duty to cooperate with the Court. Therefore, another question is what the OTP should do in this circumstance?

Whiting suggests that it is better for the OTP to initiate an investigation of this situation based on the evidence presented before Burundi’s effective withdrawal. By doing so, another part of A.127(2) will apply. It provides that

“[Its] withdrawal shall not affect any cooperation with the Court in connection with criminal investigations and proceedings in relation to which the withdrawing State had a duty to cooperate and which were commenced prior to the date on which the withdrawal became effective…”

Accordingly, Burundi would be obliged to cooperate with the ICC in investigations after the withdrawal becomes effective.

The third and final issue is whether Burundi’s withdrawal should be a catalyst for the OTP’s preliminary examinations. The Report on Preliminary Examination Activities 2016 issued by of the OTP in November, stated that the Burundi situation is in the subject-matter (jurisdiction) assessment phase. However, the OTP addresses:

“According to its legal assessment, the Office could also initiate investigations at least during this one-year period. The withdrawal of Burundi would not affect its duty to cooperate with the Court in connection with criminal investigations and proceedings commenced prior the date on which the withdrawal becomes effective.”

This statement indicates that the OTP will submit the situation to the Pre-Trial Chamber who must authorise an investigation within eleven months. Although it is unknown whether the withdrawal was a catalyst for the OTP’s legal assessment, it shows that the Burundi situation will be one of its priorities.

Even if all factual and legal requirements are satisfied, then there would be doubt as to whether this situation should be prioritised. Considering the budget in 2017, resources for the OTP are limited and if the OTP makes this situation its priority then other situations would be delayed. The Burundi situation should not be prioritised simply due to the State’s withdrawal.

The 2016 Policy paper on case selection and prioritisation might provide guidance for the assessment of whether to focus on this situation. One of its criteria is “the impact and the ability of the Office to pursue cases involving opposing parties to a conflict in parallel or on a sequential basis”. Considering its withdrawal, Burundi might not cooperate with the ICC to ensure the appearance of suspects working for its government before the Court, despite being obliged to do so. Without cooperation, it seems that no individual in a potential case would be prosecuted before the ICC. The OTP might be less capable of pursuing cases involving the Burundi government.

Yet, if the OTP successfully justified the prioritisation of this situation and the Pre-Trial Chamber authorised the investigation of this situation, its authorisation might imply that a State party whose leaders might be defendants cannot avoid the ICC by withdrawing from the Rome Statute.

However, the ICC’s prosecution of the Burundi situation may not have a lasting effect, and perhaps focusing on the Afghanistan and Iraq/UK situations would save the ICC’s reputation in the long term.

To sum up, the application of the A.127(2) of the Rome Statute is uncertain in the preliminary examination of the Burundi situation. Furthermore, due to Burundi’s withdrawal, the ICC has to be prepared for long-term criticism if the Pre-Trial Chamber authorises an investigation of the Burundi situation in the following eleven months.

热点争鸣 | 评冈比亚等非洲三国退出国际刑事法院(A Response to the Debates about the ICC Withdrawal )

载于  法律与外交研究中心(15 November 2016)有部分修改

在上一期推送中,梁奕禾同学对2016年10月非洲三国退出国际刑事法院(以下简称ICC)作出了比较全面的分析评论。本文拟就这一事件,回应补充一些笔者的想法。

第一,三个国家宣布退出ICC, 并不表明它们就已经退出了ICC。 ICC是依据2002年生效的《国际刑事法院罗马规约》(以下简称《罗马规约》),于2003年在荷兰海牙设立的第一个永久性国际性刑事法院。三个国家作为《罗马规约》的缔约国,如果要退出,必须依据《罗马规约》的规定。根据《罗马规约》,缔约国可以书面通知联合国秘书长的方式退出规约。[1]因此,就布隆迪,南非和冈比亚三国,文章写作之时只有南非和布隆迪向联合国秘书长通知退出。两国的退出,将最早在联合国秘书长收到退出通知之日起一年后才生效,即南非2017年10月19日,布隆迪2017年10月27日。目前,冈比亚不仅在国内层面宣布退出,也已经于2016年11月10日启动了国际法层面的退出程序。是否会有更多宣布退出ICC的国家启动退出程序,须静观其变。

《罗马规约》第127条第一款规定缔约国可以书面通知联合国秘书长的方式退出规约

第二,虽然《罗马规约》规定ICC对侵略罪有管辖权,但是目前为止ICC不能审判任何侵略行为。[2]批评ICC双重标准不公平最为常举的例子是,英国前首相布莱尔执政期间追随美国发动伊拉克战争的行为。根据《罗马规约》,ICC只能在侵略罪的定义被确定后才能对侵略罪实施管辖权。诚然,2010年缔约国大会界定了侵略罪并通过了修正案,同时该修正案已有32个缔约国。[3]但是,ICC能否最终实施管辖权取决于11月缔约国大会是否能通过决议。即便缔约国大会通过决议,ICC 也不能起诉布莱尔的侵略罪行为。原因在于,ICC作为一个刑事法院,《罗马规约》严格禁止溯及既往。[4]它不能仅依据习惯国际法起诉犯罪行为,也不能依据2016年通过的法律起诉并审判2003年的行为。因此,依据 ICC不起诉布莱尔的侵略行为,而指责它戴有色眼镜的说法不能成立。

第三,ICC 的10个情势中,有9个是非洲国家。然而,据此指责ICC不公则有失偏颇。评论中提到这9个情势中,2个非缔约国情势是由安理会提交的,检察官只主动调查了肯尼亚情势(实际上,肯尼亚的情势也是该国主动提请检察官以主动调查的方式启动的)。5个非洲国家主动提交情势,表明它们不愿意起诉相关犯罪,而不是检察官偏见地认为他们不能或不愿意起诉。就检察官主动调查的肯尼亚情势而言,或许有人会问,检察官为什么不选择叙利亚或者伊拉克呢?当前,《罗马规约》的缔约国主要集中在欧洲和非洲。[5]就区域性冲突而言,检察官能够选择的情势并不多。除了正在审理的情势外,我们还需要关注ICC 有10个情势处于检察官初步审查(preliminary examination)阶段。[6]其中,除布隆迪,几内亚,加蓬,科摩罗和尼日利亚5个非洲国家情势外,伊拉克/英国情势,巴勒斯坦情势,乌克兰情势,阿富汗情势和哥伦比亚情势显然都不涉及非洲国家。如果最后相关案件进入审判阶段,被告人不可能都有非洲人。[7] 显然,伊拉克的情势已经在初步审查中。由于叙利亚不是缔约国,检察官不能主动调查,只能由安理会提交。安理会五大常任理事国都有一票否决权,一旦相关冲突涉及各国利益,决议便很难通过。依据情势的启动方式,ICC很大程度上是背了黑锅。当然,检察官选择的情势也并非没有任何问题。

第四, 对于肯尼亚情势,检察官或许不应该选择该情势,而预审分庭作为检察官主动调查时的监督机制也存在部分问题。2010年,预审分庭授权检察官启动调查2008年肯尼亚选举后国内冲突的犯罪行为。预审分庭的大多数法官认定危害人类罪的构成要素“国家或组织的政策”时,过于扩大地解释了“组织”的含义。他们认为组织包含了所有有能力实施相关危害人类罪的组织团体。这一解释显然将一些构成国内犯罪的犯罪团体或恐怖组织也纳入了反人道罪的范围内。预审分庭的Haul 法官反对该解释。他明确指出,预审分庭不应混淆违反人权法的行为和国际犯罪行为。构成危害人类罪的组织应当进行狭义的解释,限定于类似国家主体的组织,而非任何组织。可见,预审分庭过度扩大的解释存在扩大管辖权的嫌疑。

肯尼亚选举委员会宣布现任总统姆瓦伊-齐贝吉在27日举行的大选中获胜后,主要反对党“橙色                民主运动”指责齐贝吉在选举中严重舞弊,要求对全部选票重新计票被选举委员会拒绝,随后发              生了席卷全国的骚乱,骚乱造成大量人员伤亡,上万人流离失所。(图片源自新华网)

第五,对于在任国家元首的豁免权问题,有观点主张规约的规定自相矛盾。实际上,《罗马规约》的规定似乎并没有偏离习惯国际法,而是进一步确认了习惯国际法下国家元首的豁免权。[8]ICC裁定在任国家元首在国际性刑事程序中无逮捕豁免权是新习惯国际法规则的理由不够充分。此外,《罗马规约》确认了缔约国在义务竞合时对ICC义务的非优先性。[9]根据第98条,由于南非对苏丹有尊重国家元首豁免的义务,除非法院首先获得苏丹的合作放弃豁免权,然后再发出请求,南非就没有规约义务逮捕并移交巴希尔。因此,当巴希尔在南非继续享有豁免权的情形下,ICC首先错误地请求南非执行逮捕令逮捕巴希尔。继而,当南非政府拒绝逮捕巴希尔后,ICC又错误地认定南非不履行规约下的义务。


《罗马规约》第98条第一款确认了缔约国在义务竞合时对ICC义务的非优先性

总体而言,非洲国家认为法院对非洲不公平的理由在一定程度上不成立。但是,检察官和法官作出的相关决定也并非都无问题。非洲国家的退出对国际刑事司法无疑是一个坏消息。它们不再是雷声大雨点小的宣言。不过,它们的退出并不必然代表了相关的犯罪就不会受到惩罚。毕竟,ICC只是实现国际刑事司法正义的一种方式,并非全部。它们的退出也为ICC敲响了警钟,为它的反省和改变提供了契机。

 

作者:谭渝丹


原文注释

[1]《罗马规约》第127条第1款。

[2]《罗马规约》第5条第2款。

[3]    Resolution RC/Res.6 of theReview Conference of the Rome Statute

[4]《罗马规约》第22条和第24条。

[5]   124个缔约国,其中34个非洲国家,19个亚太国家,18个东欧国家,28个拉丁美洲和加勒比国家,25个西欧和其他国家 。

[6]《罗马规约》第15条。

[7]   https://www.icc-cpi.int/

[8]《罗马规约》第27条第2款和第98条第1款。

[9]《罗马规约》第98条第1款。

从国际法角度思考ICC缔约国的退约(二)

上文分析了三个国家对法院公平性的质疑。除此之外,他们还认为法院规约没有规定国家元首,却剥夺了国家元首的豁免权。这个理由也是南非一直强调的。在苏丹达尔富尔的情势中, 预审分庭授权检察官办公室发布了针对苏丹总统巴希尔关于战争罪,反人道罪和种族灭绝罪的逮捕令。2015年,巴希尔前往南非约翰内斯堡参加非洲联盟峰会。法院发出请求,要求南非合作,执行逮捕令。更多关于逮捕令的细节和分析,详见博客《巴希尔在南非》。

然而,南非政府拒绝拘捕巴希尔。南非政府认为,南非作为非盟成员,根据非盟的constitutive act 有义务尊重苏丹总统享有的国家元首豁免权。巴希尔作为苏丹总统,理应属于国家元首。根据国家元首豁免权,一国司法机构不能调查、逮捕、起诉或者审判他国国家元首。此外,南非政府主张,它拒绝逮捕的决定是符合《罗马规约》第98条的规定,不构成违反规约规定与法院合作的义务。那么,非洲国家关于国家元首豁免的主张在何种程度上是成立的呢?

首先,国际法支持国家元首在他国享有豁免权。根据一般国际法的规定,国家元首在他国享有免受逮捕起诉审判的特权。一个国家元首享有豁免权的基础是国家主权平等,一国不能对他国的元首实施司法行为。这个制度的目的主要是为了维护国家之间的正常外交关系。对于在任的国家元首, 不管是代表私人的事务还是代表国家的事务,他们在任何情况下都享有此特权。该条文虽然没有规定在某一个具体条约中,但是它已经被明确认定是习惯国际法的内容。因此,巴希尔作为苏丹的在任总统,首先应该被推定享有国家元首的豁免权。

因此,我们需要进一步考虑,巴希尔作为总统, 是否在国际刑事法院仍享有豁免权呢?根据规约第27条的规定,

第27规定 “官方身份的无关性”

(二) 根据国内法或国际法可能赋予某人官方身份的豁免或特别程序规则,不妨碍本法院对该人行使管辖权。

根据该条文内容,并结合规约缔结时的历史文件,第27条第2款的实际上是从程序上规定,缔约国国家元首不能以他/她在其他国家享有豁免权且国内法中享有的豁免权对法院的管辖权进行抗辩。但是,规约只对缔约国有效力,而苏丹是规约的非缔约国。苏丹的情势是安理会根据联合国宪章提交给检察官的。之前的一篇博客也提到,根据安理会的决议,法院对巴希尔有初步的管辖权。此时,法院必须决定第27条关于剥夺豁免权的规定是否适用于巴希尔,进而他享有在他国的国家元首豁免权不会妨碍法院行使管辖权。

关于巴希尔是否仍继续享有国家元首豁免,学术界存在争议。法院预审分庭曾在2010年和2013年多次就这个问题做出裁决,但是它们的理由不具有说服力。 首先,仍应推定他在他国享有豁免权。因为苏丹没有放弃国家元首的豁免,同时也不能根据安理会的决议认定巴希尔的豁免权被安理会剥夺了。毕竟,安理会没有说它们在通过决议的时候以默示的方式剥夺了巴希尔的豁免权。其次,管辖权和法律适用是不同的问题。苏丹不是缔约国,规约第27条拒绝国家元首豁免的规定并不适用于苏丹总统巴希尔。同时,安理会在提交情势的时候没有明示或者暗示第27条将适用于巴希尔。 毕竟,法院有管辖权并不表明法院可以适用于苏丹并未签署的公约。 第三,即便第27条适用于巴希尔,但是该条文并未表明缔约国(南非)拒绝授予非缔约国(苏丹)国家元首豁免权。 最后,第27条的规定尚未构成新的习惯国际法条文。不论是国际刑事法院的程序,还是针对国际犯罪行为,国家元首仍应根据习惯国际法享有豁免权。法院2010年裁决,认定因为法院是国际性的,第27条的条文构成新习惯国际法的说法过于牵强。对于非缔约国的国家元首,只要作为非缔约国的当事国没有放弃豁免权,且安理会没有直接通过决议明示剥夺他/她的豁免权,国际刑事法院不能认定他不享有豁免权,进而要求缔约国逮捕并移交他/她。因此,巴希尔作为在任国家元首,即便其行为可能构成国际犯罪,仍享有豁免权。

基于巴希尔继续享有豁免权的前提下,根据规约第98条的规定,南非实际上没有义务执行法院的合作请求。

第98条规定如下:

在放弃豁免权和同意移交方面的合作

(一)如果被请求国执行本法院的一项移交或协助请求,该国将违背对第三国的个人或财产的国家或外交豁免权所承担的国际法义务,则本法院不得提出该项请求,除非本法院能够首先取得该第三国的合作,由该第三国放弃豁免权。”

根据该条文,巴希尔的案件中,被请求国指的是南非,第三国是苏丹。第98条文明确规定,法院应主动获得第三国的合作,方能请求缔约国协助。同时,被请求的缔约国在非缔约国没有放弃豁免权时,第98条不能适用。根据规约,被请求国如果执行移交并协助请求,可能会违反他对第三国的国家元首的豁免权下的国际法义务,法院需要事先获得第三国的合作。第98条似乎是通过程序的方式规定了缔约国规约义务的非优先性。此外,规约中的国际法义务,既包含条约义务,也包含习惯国际法义务。就条约义务而言,南非在非洲国家联盟的constitutive act 下有尊重豁免权的义务。非盟通过了一个决议,要求非盟成员国依据98条的规定,尊重成员国的国家元首豁免,拒绝法院提出的逮捕和移交的合作请求。根据98条,南非对苏丹的义务优先于对法院的协助义务。在苏丹没有放弃豁免的情况下,根据第98条,由于南非对苏丹有尊重国家元首豁免的义务,除非法院首先得到苏丹的合作再发出请求,南非就没有义务主动逮捕移交苏丹总统巴希尔。就达尔富尔的情势而言,法院首先程序错误地在苏丹没有放弃豁免权的情况下,适用了第98条,并发出请求要求南非逮捕和协助。除程序错误外,由于98条规定了义务竞合情形下规约义务的让步,法院又错误地认为南非有义务协助法院逮捕移送。 既然南非没有协助法院的义务,那也就没有不执行法院请求所产生的不履行法院请求的责任。

此外,我们需要了解第27条和第98条的关系。学界对第27条的豁免权的范围有不同理解。大多数认为第27条放弃了国家元首在其他缔约国法院的豁免权。狭义理解第27条,即豁免权仅包含调查豁免和起诉的豁免,而不包含逮捕和移送的豁免。 广义解释第27条的豁免权,即包含了关于“调查、起诉、逮捕和移送”的豁免。如果第三国包含缔约国(缔约时,第三国包含缔约国。第三国是否包含非缔约国有争议),不论狭义解释还是广义解释地27条,第27条和98条实践中将相互损害。

如果广义解释第27条的豁免权,似乎架空了第98条的适用。一方面,规约第27条使缔约国(第三国)放弃了在规约其他缔约国的国家元首豁免;另一方面98条又承认该第三国的国家元首继续在他国(被请求国)享有国家元首豁免。当第三国包含缔约国时,第27条和第98条的规定实际上二律悖反。有观点认为,广义解释第27条且第三国为缔约国时,第98条并不适用,所以不存在适用上的矛盾。然而,一方面解释第98条的第三国包含缔约国;但实践中第三国是缔约国时,第98条又不适用。因此,第98条理论上适用于第三国(缔约国),但是实践中又不能适用于第三国(缔约国)。这种观点最后的结论是98条只能适用于非缔约国。这显然前后矛盾 。 可见,第98条只能有限适用于第三国(缔约国和非缔约国)主动放弃在他国的豁免权的情形。

如果狭义理解第27条,缔约国的国家元首仍享有逮捕和移送的豁免权。非缔约国国家元首享有所有范围内的豁免权。此时,第27条和第98条,并不矛盾。根据98条的规定,只有第三国(缔约国和非缔约国)单独放弃逮捕和移送的豁免,第98条才适用。然而,这种狭义解释不符合立法者的原意。此外,一旦第三国(缔约国和非缔约国)不主动自愿放弃逮捕的豁免权,法院将没有任何机会行使管辖权。不论是检察官主动调查还是安理会提交非缔约国的情势,法院一方面似乎有了管辖权。但是,由于法院不能缺席审判,法院需要缔约国协助逮捕并移送嫌疑人。实践中,法院只能在非常有限的情形下才能对非缔约国和缔约国个人实质上起诉和审判。首先,第98条的适用,取决于第三国是否合作。其次,如果法院错误的签发了合作请求的文件,被请求国便陷入了义务竞合的状况。此时,被请求国得在对第三国尊重豁免权的义务和对法院的合作义务进行选择。如上文分析,第98条又明确规定了规约下逮捕移送义务的非优先性。如此规定之下,缔约国如何选择,可想而知。实际上,这使第98条规定的国家元首的豁免权实际上又妨碍了法院行使管辖权。因而,第27条将没有任何意义。

法院的裁决似乎对第27条进行了狭义的解释。这进一步造成了规约条文自身存在的困境。这也是肯尼亚建议修改第27条的原因之一。第27条的内容实际上是表明缔约国放弃了自己国家的国家元首在国际刑事法院的程序上的豁免权,而非放弃了国家元首在其他缔约国法院的豁免权。第27条第2款只规定了该犯罪嫌疑人不能以他享有的豁免权主张法院没有管辖权。第27条是缔约国通过条约的方式放弃在法院豁免权。这实际上进一步确认了习惯国际法上的国家元首豁免,而非拒绝承认国家元首享有豁免权。因而,第27条和第98条的规定就不矛盾了。当然,第98条仍只能在缔约国放弃在他国的国家元首豁免的情形才能适用。第27条只有当相关非缔约国的个人出庭参与法院程序时才能适用。实际上,不应该给予该公约过多的期望,认定在公约下它理所当然的能审理国家元首。法院没有执行机关,在肯尼亚情势中,如果Kenyatta不主动出庭,而其他国家又不逮捕移送,法院只能不断的认定肯尼亚不移送Kenyatta前往法院违反了规约的合作义务。

简而言之,不论如何解释第27条, 似乎都不能说明苏丹没有放弃国家元首豁免的情形下,南非有义务逮捕他而非尊重他的豁免权。就国家元首豁免的理由而言,南非的观点从某种角度是合理的。那么,缔约国退出有什么法律影响呢?例如, 对已经启动的调查有何影响? 对检察官职位的影响? 对与ICC合作义务的影响?

从国际法角度思考ICC缔约国的退约(一)

2016年10月的7天内,三个非洲国家宣布退出国际刑事法院。10月18日,布隆迪共和国宣布将退出国际刑事法院(27日向联合国秘书长提交退出文件)。19日,南非向联合国秘书长提交退出国际刑事法院的文件。25日, 国际刑事法院检察官本苏达女士的国籍国,冈比亚政府也宣布将退出该法院。那么,首先你就得问,什么是国际刑事法院呢?

 

国际刑事法院(以下简称法院),英文简称ICC, 是第一个永久性的国际刑事法院。法院总部设在海牙。它当前的管辖权主要包含战争罪,反人道罪和种族灭绝罪。 法院的机构包含院长、上诉庭、审判庭,预审分庭、检察官办公室以及书记处。值得注意,这个法院是根据一个条约,即《罗马规约》(以下简称规约)所设立的。规约是1998年7月17日在罗马缔结,并于2002年7月1日生效。 目前,规约有124个缔约国。如果说一个缔约国要退出法院,实则是退出这个条约。那么,根据《罗马规约》的规定,缔约国可以退出吗?怎么退出呢?

规约第一百二十七条规定了退 约

() 缔约国得以书面通知联合国秘书长退出本规约。退约在通知收到之日起一年后生效,除非通知指明另一较晚日期。

 

由此可见,缔约国首先是可以,也有权利退出规约。同时,该条文也规定了退约的程序。首先,缔约国需要以书面的方式通知联合国秘书长。其次,退约是在秘书长受到通知当日起的一年内生效。一国议会或者国会,依据国内法的规定通过决议退出规约都不必然导致退出。因为,书面通知秘书长是必须的程序。至于一国退约的做出是否符合其国内立法的规定,则不在本文讨论的范围内。就当前这三个国家而言,南非布隆迪按照规定书面通知联合国秘书长退出。冈比亚都只是宣布退出,而没有书面通知。实际上,这也不是第一次有国家宣布要退出规约了。早前,肯尼亚的议会也决议退出规约,但是最后没有书面通知秘书长。至于冈比亚是否会正式通知秘书长,则只能静观其变。后文将从他们正式提交通知退约的角度进行分析。

 

接下来,你可能还会问,他们为什么要退出呀?当然,这三个国家的理由有相似之处,同时也有从政治角度出发的不同考量。此处重点从国际法的角度进行分析。他们都主张, 国际刑事法院对非洲不公平,实行双重标准。具体体现为,当前法院已经成立近15年,所有被起诉的被告人以及被定罪的被告人都是非洲人。自法庭成立以来,虽然西方国家及其国民犯下了严重的战争罪,却没有任何一个西方人受到审判。 最为常举的例子是,检察官认为英国前首相布莱尔执政期间追随美国发动伊拉克战争的行为证据不足,不予调查。那么,这个理由是否站得住脚呢?

 

第一,对于对布莱尔的侵略罪问题,法院的管辖权是有规约明文规定的。虽然2010年的review conference 通过了关于侵略罪的定义,但是法院至今没有对侵略罪的管辖权。至于法院能否对侵略罪实施管辖权,则需要根据缔约国大会的决定。即便11月缔约国大会通过决议,将侵略罪纳入管辖范围,对于布莱尔的侵略行为也不在审判范围之内。一个原因是法庭不能依据2016年通过的一个决议去起诉2003年发生的犯罪。规约严格规定了禁止溯及既往。另一个原因则是,即便缔约国大会通过决议,法院对于该犯罪的管辖权仅限于单独签署了关于侵略罪的修正案的国家。英国显然并不在修正案的签署国之列。实际上,伊拉克和英国的情势在检察官的调查范围内。除侵略罪,该情势内可能存在战争罪和反人道罪。该情势起初证据不足,检察官决定不予起诉。2014年补充证据后,该情势又重新进入了初步审查 (Preliminary Exmaination-article 15 of the ICC Statute)阶段。

 

第二,要分析法院是否对非洲国家有偏见,我们就必须了解法院的案件启动方式。根据规约的规定,案件的启动有三种方式。第一,缔约国可以向检察官提交情势(一项情势里有一个或者多个案件)。第二,安理会可以根据《联合国宪章》第七章通过决议的方式向检察官提交情势。第三,检察官可以主动调查。当前,法院调查的有10个情势,同时有10个情势由检察官初步审查。

 

法院调查的10个情势中,乌干达,刚果民主共和国,马里,Cote d’lvoire以及中非人民共和国的情势都是 这五个国家主动提交的。(Cote d’lvoire虽然不是缔约国且案件是检察官启动的,但该国政府首先提交了同意接受管辖的文件)。其次,利比亚和苏丹达尔富尔的情势则是联合国安理会提交的。最后,分析发现,由检察官主动调查的情势,只有肯尼亚情势和格鲁吉亚情势。

另外,当前处于初步审查阶段的10个情势也不仅仅是非洲国家。除布隆迪,几内亚,加蓬,科摩罗和尼日利亚的情势外,伊拉克/英国情势,巴勒斯坦情势,乌克兰情势,阿富汗情势和哥伦比亚情势明显都不涉及非洲国家。如果最后由法庭审判相关案件,被告人也不可能只有非洲人。

我们不可否认,当前的国际冲突中,例如叙利亚、加沙的情况,因为叙利亚和以色列都不是缔约国,检察官不可能主动调查。他们实际上只能由安理会提交。同时,规约最多的缔约国主要集中在欧洲和非洲。显然,检察官能够主动调查的选择范围比较小。对于检察官到底是应该选择起诉英国前首相布莱尔的可能存在的偶发的战争罪,还是起诉非洲国家的大规模反人道罪和种族灭绝罪。此时不应依据政治正确作出选择。此时,我们得思考法院作为国内法院的补充性机制,即相关冲突国家愿不愿意,能不能审理相关案件。我们发现,非洲国家与其是批评法院不公平,不如说是暗指安理会只提交非洲有关的情势。实际上,很多情势是这些国家自己提交给检察官的。这表明他们不愿意审理相关案件,而非法院偏见地认为他们没有能力审理相关案件。所以,在这个方面,法院实际上是背了黑锅。

 

对于检察官主动调查的非洲国家肯尼亚而言,从某种角度讲,法院的做法的确存在问题。原因在于,2010预审分庭授权检察官启动调查肯尼亚选举后的国内冲突。预审分庭的大多数法官在认定反人道罪的构成要素-国家或组织的政策-时,过于扩大的解释了“组织”的含义。他们认为组织包含了所有有能力实施相关反人道罪的组织团体。显然,这个解释将一些国内罪行的犯罪团体或恐怖组织也纳入了反人道罪的范围内。Kaul 法官的反对意见明确指出,法庭不应混淆违反人权法的行为和国际犯罪。构成反人道罪的组织政策应当进行狭义的解释,将其限定于类似国家主体的组织,而非任何组织。

 

因此,综上所述,我们发现他们关于法院对非洲人有偏见的理由是不成立的,虽然在某些方面法院有过度扩大其管辖权范围的嫌疑。此外,非洲国家,尤其是南非退出法院的原因还涉及多家元首豁免的问题。

 

待续

The principle of legality on crimes and “other inhumane acts”

The “principle of legality” (Nullum crimen sine lege no crime without law) requires that prosecution and punishment be based upon clear provisions of international law, at the time the crime was committed. This principle has been considered as a customary international humanitarian law by the ICRC.[1] Now, the strict principle of legality contains four sub-rules: specificity, non-retroactivity, the ban on analogy, and favouring the accused.[2] As for specificity, it requires the definition of crimes to be sufficiently clear and precise. Non-retroactivity refers that an individual should not be prosecuted for his/her behaviour not specifically criminalized by law when it was committed. The rule of non-retroactivity was also embedded in many human rights treaties as non-derogable, including the ICCPR and article 7 of the European Convention on Human Rights[3]. The rules of banning on analogy and favoring the accused are also limitations of judicial interpretations.[4] A question arises whether the definition of the crimes against humanity under article 7 of the Rome Statute with open-ended crimes, such as “other inhumane acts”, is a violation of the principle of legality.

As Cassese observed, international criminal law is changing and this legal change is accompanied by a gradual shift from the doctrine of substantive justice to that of strict legality.[5] In the Nuremberg IMT, judges found that this principle is not absolute and should give way to the principle of justice. They stated that

“the maxim nullum crimen sine lege is not a limitation of sovereignty, but is in general a principle of justice. To assert that it is unjust to punish those who in defiance of treaties and assurances have attacked neighbouring states without warning is obviously untrue, for in such circumstances the attacker must know that he is doing wrong, and so far from it being unjust to punish him, it would be unjust if his wrong were allowed to go unpunished.”[6]

This argument subsequently has been employed by the ICTY to justify their judicial development of war crimes in internal armed conflicts, as it warranted the “substantive justice and equity”.[7] It shows a flexible application of this principle (as we understand now) and the principle of justice is more important than the principle of legality.[8]

Another viewpoint of the principle of legality stressed the prohibition of retroactivity. Justice Robertson expressed that

“[t]he principle of legality, sometimes expressed as the rule against retroactivity, requires that the defendant must at the time of committing the acts alleged to amount to a crime have been in a position to know, or at least readily to establish, that those acts may entail penal consequences. Ignorance of the law is no defence, so long as that law is capable of reasonable ascertainment. The fact that his conduct would shock or even appal decent people is not enough to make it unlawful in the absence of a prohibition. The requisite clarity will not necessarily be found in there having been previous successful prosecutions in respect of similar conduct, since there has to be a first prosecution for every crime and we are in the early stages of international criminal law enforcement. Nor is it necessary, at the time of commission, for there to be in existence an international court with the power to punish it, or any foresight that such a court will necessarily be established. In every case, the question is whether the defendant, at the time of conduct which was not clearly outlawed by national law in the place of its commission, could have ascertained through competent legal advice that it was contrary to international criminal law. ”[9]

Similarly, the European Court of Human Rights (ECtHR) construed that this principle allows courts to clarify rules through judicial interpretation case-by-case.[10] The ECtHR formulated two tests, i.e., foreseeability and accessibility, to assess whether there is a violation of this principle. [11] It does not matter whether the law is written or unwritten. This principle is satisfied “where the individual can know from the wording of the relevant provision and, if need be, with the assistance of the courts’ interpretation of it, what acts and omissions will make him criminally liable.”[12]

The principle of strict legality is also set forth in articles 22, 24(1) and 24(2) of the Rome Statute. The reference to “a crime within the jurisdiction of the Court” in article 22(1) aimed to exclude any possibility of prosecution for offences merely based on customary law by the ICC.[13] In addition, Article 24 in the title of “non-retroactivity ratione personae” further limited the temporary jurisdiction of the ICC. It means that although the Rome Statute was adopted in 1998, the ICC has no temporary jurisdiction over crimes committed from 1998 to 2002 until the entry into force of the Rome Statute. Hence, the Rome Statute provides an “unprecedented” emphasis of the principle of legality.[14]

Despite the unprecedented emphasis, the strict legality principle does not exclude the possibility that the definitions of crimes in the Rome Statute are never ambiguous. Commentators and case law have shown that the principle of legality does not bar the progressive application and formulation of customary international law by international tribunals. This principle is only a limitation for the interpretation of customary international law.[15] It is also true for treaty law. Pursuant to article 7 of the Rome Statute, the scope of “other inhumane acts” is limited to be “of a similar character intentionally causing great suffering, or serious injury to body or to mental or physical health”. In confirmation the charge of other inhuman acts, Pre-Trial Chamber I referred to article 22 of the Rome Statute, defining the offence as ‘serious violations of international customary law and the basic rights pertaining to human beings, drawn from the norms of international human rights law, which are of a similar nature and gravity to the acts referred to in article 7(1) of the Statute’.[16] Additionally, the Chamber found that “the Rome Statute contains certain limitations, as regards to the action constituting an inhumane act and the consequence required as a result of that action”. [17]

The argument of Justice Robertson and case law of the ECtHR also provide guidance for the interpretation of the principle of legality.[18] The tests of foreseeability and accessibility do not require offence specifically defined. On the one hand, it is difficult for the drafters of the Rome Statute to imagine how cruelty and inhumanity perpetrators would be in the future and to exhaustively list all acts. Only if it is accessible and foreseeable to the perpetrator, the open-ended crime with a residual definition is not a violation of the principle of specificity. On the other hand, new strategies, tools, and weapons are emerging. Only if perpetrators are foreseeable or should have known that the use of them to cause similar or even worse sufferings would be a crime, this open-ended crime of other inhuman acts also is not a violation of non-retroactivity.

In conclusion, the principle of legality is not an absolute principle in international criminal law. Before the Nuremberg IMT, it was not superior to the principle of substantive justice. For the ICTY, it is also not a limitation to the identification and application of customary international law of war crimes in internal armed conflicts. Since negotiators of the Rome Statute might be the main potential defendants before the ICC, it is not difficult to understand why they emphasized the principle of strict legality, in particular, the rule of favoring of the accused. In order to avoid abusing of the rule of law (including international law) by governments, judicial interpretations should not go too far. According to this principle, the court is “prevented from creating new law or interpreting existing law beyond the reasonable limits of acceptable clarification.”[19] However, “provided that the resultant development is consistent with the essence of the offence and could reasonably be foreseen”, the judicial interpretation is acceptable and the principle of legality is not violated.[20]

[1] Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-beck (eds), Customary International Humanitarian Law, vol 1 Rules, Rule 101 (ICRC and Cambridge University Press 2009). “No one may be accused or convicted of a criminal offence on account of any act or omission which did not constitute a criminal offence under national or international law at the time it was committed….”

[2] Antonio Cassese [et al], Cassese’s International Criminal Law (3rd ed., Oxford University Press, 2013) 27-36.

[3] International Covenant on Civil and Political Rights, (1976) 999 UNTS 171, article 15; Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR), (1955) 213 UNTS 221, article 7.

[4] Article 22(2) of the Rome Statute. The rule of favouring the accused is also related to the evaluation of evidence.

[5] Antonio Cassese [et al], Cassese’s International Criminal Law, 9.

[6] Judgment and Sentence of the Nuremberg IMT, p.219.

[7] Prosecutor v. Tadić, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, ICTY-94-1-AR72, 2 October 1995, paras. 135; Prosecutor v. Milan Milutinovic et al, Decision on Dragoljub Ojdanic’s Motion Challenging Jurisdiction-Joint Criminal Enterprise, IT-99-37-AR72, 21 May 2003, para. 37.

[8] Antonio Cassese [et al], Cassese’s International Criminal Law,25.

[9] Prosecutor v. Norman, Decision on Preliminary Motion Based on Lack of Jurisdiction (Child Recruitment) SCSL-2004-14-AR72(E)(31 May 2004), Dissenting Opinion of Justice Robertson, para. 13.(Emphasis added)

[10] SW v. the UK, ( Judgment), ECtHR Application No. 20166/92) (22 November 1995), para. 36.

[11] Kokkinakis v. Greece, ECtHR, para. 52; Baranowski v Poland, (Judgment), ECtHR Application No.  28358/95 (First Section) (28 March 2000), para. 55.

[12] SW v. the UK, ECtHR, para. 35.

[13] “A person shall not be criminally responsible under this Statute unless the conduct in question constitutes, at the time it takes place, a crime within the jurisdiction of the Court.”  William A Schabas, The International Criminal Court: A Commentary on the Rome Statute (Oxford University Press, 2010) 407.

[14] Claus Kreß, ‘The International Criminal Court as a Turning Point in the History of International Criminal Justice’, Antonio Cassese, ed., The Oxford Companion to International Criminal Justice, (Oxford University Press, 2009), pp. 145-146.

[15] SW v. the UK, ECtHR, para. 36; Rutaganda Trial Judgement, para 86; Prosecutor v. Milutinović et al., ICTY-99-37-AR72(21 May 2003) paras 37-8; Prosecutor v. Mucić et al., (Judgement) ICTY-96-21-A (20 February 2001) para 173; Nahimana et al. v. The Prosecutor, Judgement, ICTR-99-52-A (28 November 2007), partly dissenting opinion of Judge Shahabuddeen, para 19;  Robert Cryer and others, An Introduction to International Criminal Law and Procedure (Cambridge University Press 2014) 17–19; Larrisa J Van Den Herik, The Contribution of the Rwanda Tribunal to the Development of International Law, (Martinus Nijhoff Publishers 2005) 213–14.

[16] Prosecutor v. Katanga et al., ICC-01/04-01/07-717, Decision on the confirmation of charges, 30 September 2008, para. 448.

[17] Prosecutor v. Katanga et al., ibid, para. 449.

[18] Prosecutor v. Hadžihasanović et al. Decision on Interlocutory Appeal Challenging Jurisdiction in Relation to Command Responsibility, IT-01-47-AR72, 16 July 2003, para. 34; Prosecutor v. Milan Milutinovic et al, ICTY-99-37-AR72, 21 May 2003, para 38.

[19] Prosecutor v. Milan Milutinovic et al, ICTY-99-37-AR72, 21 May 2003, para 38.

[20] SW v. the UK, ECtHR, para. 35.